那些风景名胜区为何会走入濒危困境?

　　12月11日，住建部在成都召开风景名胜区保护管理执法检查总结会，会上通报了全国11个濒危景区并亮出“黄牌”，要求列入严控名单的风景区在未来一年内限期整改，如果整改不力，住建部将提请国务院取消其国家级风景名胜区的称号。住建部对风景区管理亮出如此大批量、高要求严厉措施，这还是前所未有的。一方面，我们要为住建部强化风景名胜区资源保护的力度，为子孙后代保留尽可能多的“美丽中国风景”行为叫好，另一方面，我们也要仔细观察分析一下为何会出现这些问题背后的深层次的原因，这对今后住建部或未来新设立的国家公园管理机构的更科学的管理，也对各地风景区的具体管理机构的良性运转，都是迫在眉睫的需要。

　　濒危景区是怎样形成的?

　　根据住建部通报的名单，11个风景名胜区榜上有名，分别是吉林仙景台风景名胜区、江苏太湖(无锡片区)风景名胜区、福建海坛风景名胜区、山东博山风景名胜区、重庆缙云山风景名胜区、四川贡嘎山风景名胜区、四川剑门蜀道风景名胜区、贵州榕江苗山侗水风景名胜区、甘肃麦积山风景名胜区、西藏纳木错—念青唐古拉山风景名胜区、西藏土林—古格风景名胜区。

　　那么，这些濒危景区到底是怎样形成的?

　　一、没有按要求编制总体规划

　　我国在1982年才开始建立风景名胜区制度，在全球各地国家公园制度建设中属于后来者，经验不足。对于风景名胜区的范围边界、保护与利用、管理部门重叠关系协调，都已经遇到很多问题，引起学术界、行业管理和涉景企业的高度关注。住建部(通过国务院颁布)管理条例中要求凡是国家级风景区都要编制总体规划，这次被点名问责的风景区有不少获得国家级金字招牌已经很多年。一些景区虽然戴着国家级的帽子，却未能及时完成编制总体规划并上报住建部转请国务院核准工作。

　　二、没按要求进行保护和建设

　　一些风景名胜区还存在不遵守禁建区、限建区和适建区的要求，出现开发重于保护的现象，具体表现为违规用地、乱搭乱建、重大项目穿越景区。

　　违规用地：有部分项目未批先建、边建边审批;

　　乱搭乱建：违规建设酒店、温泉俱乐部，违规建设大型宣传招牌;

　　重大项目穿越景区：在核心景区修建道路。

　　哪些因素造成景区违规?

　　除了各地政府及其风景区管理机构受地方经济发展利益驱动，官商利益串通，违规占用核心景区土地进行商业化开发;或者风景区内居住很多原住民、很多属于农村集体土地，当地居民为了扩大经营面积而盲目扩建。这些明显的原因之外，是否还存在其他法规、技术本身的问题?值得我们思考。

　　一、风景名胜区未实施分类管理， 导致不同类型景区一刀切管理矛盾

　　我国的风景名胜区在管理上存在一刀切的问题，未来要实现科学的分类管理，才能符合各地实际，并与国际接轨。在国际上，国家公园体系都坚持分类管理、分区规划(zoning)的原则。

　　那么今后应该如何对国家级风景名胜区进行分类?我们的建议是按照风景区离开城市人口的距离(也就是面临的使用压力)进行分类，主要分为两类，一类是城市型，包括市区型(如杭州西湖)和城郊型(如无锡太湖之滨)两个子类型，另一类是自然型，远离城市人口密集地区(如九寨沟、张家界)。

　　根据上述城市型、自然型两分法，观察此次被黄牌警告的11个国家级风景名胜区，绝大多数属于第一类，城市型。11个景区中7个都是位于城市市区之内或位于城市近郊，面临的休闲、游憩需求巨大，如果不实行分区规划、分类管理的政策，今后这类事件还会不断发生。

　　表1 被住建部黄牌警告的11个风景名胜区的类型

　　根据分类管理、分区规划的原则，城市型风景名胜区可以在强化游憩保护、提供自然和文化景观的游赏之外，根据国民游憩、娱乐、休闲、度假需求，允许一定强度的住宿设施、文化设施开发，其中大多数应该作为公共产品和准公共产品经营，尽量减少商业性私人住宅的供给。实际上，设计独特、与环境相呼应的住宅建设，并不一定减少削弱风景区的魅力，由于土地制度私有，美国国家公园内也存在少量私人住宅，欧洲阿尔卑斯山国家公园内有许多山地度假建筑本身成为吸引旅游者的风景。风景一词，本身就包括私人建筑和乡村、小镇景观。用一句流行的网络语，能不能建设不重要，“关键看气质”，设计、建造很精致用心、投资维护很讲究的建筑，可以成为非常重要的风景。对于远离城市的自然型风景名胜区，当然毫无疑问，一定要保持自然特色，弱化开发利用。

　　二、风景区(国家公园)需明确双重管理目标

　　由于历史原因，我国的国家公园体系在特殊的行政体系下形成了条块分割的管理格局，住建部、国土资源部、国家林业局、水利部、国家文物局、国家海洋局、国家旅游局各管一块，有的负责资源保护，有的负责开发利用，护用之间从立法到执法，从行政到经营，相互之间条块分割严重，老死不相往来，给整个国家公园体系建设造成了严重内耗。

　　仅就住建部门受托管理的风景名胜区来看，目前住建部主导起草、国务院颁布的《风景名胜区条例》(2006年9月6日国务院第149次常务会议通过)，过于偏重风景名胜区的资源保护和游赏功能提供，对于风景名胜区的分类管理、分区规划语焉不详，对观光之外的户外遗产教育、生态涵养、休闲度假等多种功能，基本上未加综合考虑。实际上，只要不同部门之间加强沟通，这些功能之间并不存在严格的排他关系，而是可以彼此兼容、彼此促进的。

　　现在的风景名胜区在历史上也是人与自然和谐相处的结果，是经过一代代人的保护和建设才形成今天的独特境域。未来风景名胜区仍旧要沿着历史的脉络寻找目标定位，仍旧要沿着历史的脉络选择发展路径。

　　一味的保护和一味的建设都是不符合风景名胜区历史脉络的，只有坚持人与自然的和谐相处，坚持保护与开发的科学融合才能够让风景名胜区事业步入可持续的轨道。

　　目前来看，住建部在风景名胜区发展过程中如果排斥多功能发展，特别是城市型风景区的可持续发展，属于一种被动的、消极的、不可持续的保护，这种保护也不符合风景名胜区发展的历史规律。

　　三、风景区应有当代精品建筑流传后世

　　观察国务院公布的225处国家级风景名胜区，大多数都是自然风景与文化建筑和谐共处、相映成趣的文明结晶。今天的风景名胜区，都是历代中国人民、其中具体的执行者没有一个例外都是集聚了大量财富、掌握了高度文化水平、具有创造性的设计能力的精英阶层缔造成立。

　　正是因为一代代人抱着精品意识，对其进行不断建设、不断塑造、不断积累的结果。任何风景区的建设都会对原有的自然环境和历史氛围带来一定程度的冲击与改变。风景名胜区的保护从来不意味着对历史传承一成不变的看守。保护与创新从来就没不曾停息过。否则，200年后，中国将不会再有文化建筑与历史景观。今日的风景名胜区保护者和建设者应该摆脱封闭思想，以符合时代发展潮流的开放理念来参与到风景名胜区的保护与建设事业，让一百年后的人们，能够体验到今天的执政党、政府、投资者、设计师的创造性成果。让风景名胜区焕发出时代的魅力。

　　此次被住建部列入黄牌警告的无锡太湖风景区马山片区，当地政府花了近十年时间、投资几十亿人民币，以创造精品、遗产后世的精神，打造成功被设计界叹为观止的禅意小镇(拈花湾小镇)，建设之前本来就是马山镇下的一个山村，根本不存在所谓的不许建设的问题。开发者灵山公司五年心血打造出了传世精品。它的缔造者建设的梵宫，被国家文物局局长称赞为当代文物。相信不久的将来，拈花湾小镇很快就会变成未来的文化遗产，同样能够让我们的后代怀着敬仰之情来欣赏。如果像住建部要求的那样限期拆除，我想住建部就是暴殄天珍，又一次犯下毁灭文化的恶行。再说了，禅意小镇从策划、规划、建设，其中经历了近十年时间，你从来没有叫停，现在一座充满文化意境的建筑精品出现了，你再来叫拆除，让人很怀疑是在钓鱼执法。

　　如何避免风景名胜区滑向濒危境地?

　　十八届五中全会以来，生态文明建设成为顶层设计的重要价值观。国家十三五规划也将生态文明建设与国家公园制度建立，列入议事日程。这意味着中国国家公园体系也将在未来有一轮洗牌的动作，过去多头管理的格局有可能在短期内发生转变。

　　一、认清发展特征，制定多价值观风景名胜区规划

　　风景名胜区作为一类国家公园，其规划涉及到多个利益主体，涉及众多学科、多个政府部门、多种社会群体。这就导致了风景名胜区规划的复杂性。如果仍然按照从前九龙治水、单一排他的规划与管理套路，就有可能失去融合发展的良机，住建部可能会被剥夺风景名胜区的管理主导权。融合多种价值观编制规划，按不同类型风景区进行不同分区的规划，制定相适应的管理政策，才会获得中央政府、地方政府、当地居民、外来访客的普遍支持。

　　二、根据分类管理原则解决好城市与景区发展的关系

　　城市规划与风景名胜区规划、旅游功能区规划应该相互协调。

　　一方面，在过去30多年的城市化进程中，钢筋水泥铺天盖地，风景名胜区也未能幸免。很多风景名胜区存在大搞商业性楼堂馆所和人工化景观的无序开发乱象，这种乱象实际上是粗放式城镇化对风景名胜区的干扰。不仅破坏了景观、也污染了环境，更影响了风景名胜区的文化传承。从规划角度来讲，粗放城镇化对风景名胜区的干扰和破坏。

　　另一方面，对于位处城市市区和近郊的风景区，面临的城市休闲压力很大，需要制定针对性更强的管理和规划政策，允许风景区的多功能发展，但对景区内的建筑要有精品意识，为后世留下这一代人的经典之作。

　　三、摆脱弱化景区门票经济依赖，更多提供公共产品属性

　　我国很多风景名胜区都跨越了行政区域，风景名胜区管理与跨行政体系之间出现的权力真空，也是风景名胜区产生疤痕的重要原因，因为权力真空的存在，就导致了责权不明确、不清晰，风景名胜区的“美白”任务自然也就无人问津。以剑门蜀道风景名胜区为例，该风景名胜区跨越四川、陕西两省，其中四川省内又跨越了德阳、绵阳、广元三市，这就导致了剑门蜀道风景名胜区管理机构在行使职能时底气不足、权力受限。

　　当风景区严重依赖门票经济时，要让各级地方政府放弃经济发展寻租要求，是不现实的。只有当风景区变成公共产品，所在地方政府不再指望从中获得门票销售收入而需要承担保护管理、市场秩序、社会治安等责任时，地方政府才会从中脱离而去，而由单独成立运行的风景区管理机构按照护用并举的原则，在中央财政的支持下实现其可持续发展目标。

　　四、项目更新改造与景区发展节奏相一致

　　在风景名胜区中还有一类项目，它们在过去是符合风景名胜区发展要求的，但是，随着风景名胜区进入新的发展阶段，这些项目面临更新改造的问题。这时候，如果没有及时做好更新改造计划，那么，这些项目也会成为风景名胜区的疤痕。

　　风景名胜区的保护开发不是一个静态的过程，而是一个动态的过程，随着社会发展阶段的不同，风景名胜区保护和开发的目标与路径也需要做出及时调整，不断优化功能组合、提升运营效率。

　　以风景名胜区旅游接待设施为例，很多设施是90年代建设的，已经无法适应新形势需要，必须尽快改造升级，才能跟上时代发展节奏。

　　再以风景名胜区厕所为例，随着厕所革命全面铺开，风景名胜区厕所升级也成为一个具有时代特征的标志性事件。各地风景名胜区需要在厕所技术、厕所管理、厕所设计等方面做出因地制宜的升级计划并及时落地。

　　五、加强风景区人力资源建设提高保护与利用管理水平

　　我国风景名胜区管理存在顶层权力链条与基层权力链条的异质化现象。顶层权力链条上聚集了较为优质的行政资源，有着一个相对理性的行政生态。基层权力链条上则聚集了较为弱势的行政资源，其行政生态相对来说是脆弱、粗放的。甚至可以说带有一点野蛮的色彩。

　　真正与基层风景名胜区管理者打过交道的人都知道，这些管理者基本上都是中国行政体系中最弱势的一群人，他们在学问深度上、思想高度上、审美层次上都是无法与顶层权力链条相比的。然而，恰恰是这样一群人在守护着代表国家精神气质、传承国家文明脉络的风景名胜区。

　　更可怕的是，在风景名胜区的管理链条中，顶层权力链条规模较小，而基层权力链条规模庞大。因此，当权力链条挥舞起来的时候，我们会发现，处于顶层链条的人都能够把事情做得相对到位和相对有序，但是，在权力链条的基层那一头，却出现了管理缺位和无序现象。这就是风景名胜区事业发展中最大的悲哀所在。

　　要解决这个问题，就需要不断加强风景区人力资源建设，提高风景区的管理水平，实现资源保护与旅游发展的双重目标，让风景名胜区管理过程更加顺畅、高效，让风景名胜区管理结果更加科学、到位。