困境与突围：2015中国旅游市场监管大盘点

　　在告别2015年，迎接2016年的时间节点上;在“十二五”鸣金收官、迎接“十三五”的时间节点上;在中国旅游业前35年与后35年动力接续的时间节点上;在“515”战略承前启后的时间节点上，盘点中国旅游市场监管的2015年，嗅出2016年的市场监管风向，显得特别必要。

　　困境：“市场新常态”与“治理旧架构”

　　如果没有现代旅游业，就没有旅游市场，也就不会有什么市场乱象了。发展往往只能解决过去的问题，在发展过程中会不断有新问题涌现，这是一个无止境的动态博弈。

　　当然，这里不是要否定“发展”，把“发展”认定为乱象之源，而是要用“发展的眼光”审视旅游市场乱象。

　　既然发展只能解决历史问题，那就要尽可能地用“将来的办法”解决前进中遇到的问题。也就是说，用五年后的办法，可以有效解决三年后的问题。用十年后的办法，就能使五年后安然无恙。因此，发展的眼光，就是不能只用静止的、眼前的思维解决问题，而要用变化的、长远的眼光解决问题。

　　各地首先面临生存问题，只能把推动产业发展、市场发展、规模发展作为首要任务，但是与“市场发展“相匹配的“市场治理”，往往滞后于市场的需求。也就是坊间称之为“重建设轻管理”、“重硬件轻软件”。一重一轻之间，不平衡就出现了，市场乱象就出现了。

　　还有一个认识上的误区，各地把旅游定义为综合产业都直言不讳，并且只受益于旅游综合产业带来的综合效益，却怠慢了旅游业需要综合协调、综合治理。综合产业和综合效益是“果”，综合协调和综合治理是“因”。没有对“因”的付出，就无法受益到“果”。

　　什么是“小马”，拉什么样的“大车”?

　　对旅游业来讲，产业规模和市场体量呈指数方式急剧扩张，但各地的市场治的行政架构还停留在十年前，这种架构可以解决十年前的问题，却无法应付新形势。使得中国旅游行业传播一句话：小马拉大车。

　　普遍都说，旅游局这匹“小马”，已经拉不动旅游业这辆“大车”了。即使旅游局内部，各职能部门也是有较大差异的，市场监管则是旅游部门的“小马”。

　　中国旅游产品、业态和服务方式、交易方式不断丰富、变化，使现有的、对应于旅游市场主体和产品的准入退出、竞争、交易、仲裁等各个环节的法律、法规、规章、标准已不能完全满足规范的需要。2015年国内旅游人次将突破40亿人次，但是旅游质监执法队伍几乎没有变化，1个旅游监管工作人员要服务超过80万的旅游人次。这么大的数字差距，执法手段又相当有效，数都数不过来，怎么监管的过来。

　　这也导致了旅游市场“消费需求”与“有效供给”存在结构性失衡。一方面人民群众对旅游越来越炙热的需求，而且需求品质越来越高、个性化越来越凸显。另一方面，旅游市场中低端供给过剩，高品质供给不足;不合理低价、欺客宰客、强迫消费等市场顽疾屡禁不止。游客纷纷选择到境外旅游、购物，出境游增长强劲，入境游呈现疲软。

　　发展形势可喜，存在问题也不少。

　　只有改革，才是平衡新发展与旧问题的“良方”。而改革的核心是，让市场“看不见的手”尽可能发挥作用，让政府“看得见的手”尽可能不要缺位、或者越位，才能让群众“勤劳的手”创造更加美好的生活。

　　但是，管理体制机制改革是破旧立新的过程。不破不立，不乱不治，“破”和“立”对固有格局都是“割肉”的举动，“痛苦”的煎熬。因此，体制改革也就远远滞后于市场的灵活性、灵敏性、开放性。

　　突围：从“一号工程”到“多维度治理”

　　2015年第一个变化是，中国旅游市场监管的掌舵者与操盘手易人。李金早掌舵国家旅游局，擘画中国旅游业发展的起手式，便是在江西召开2015年全国旅游工作会议，提出了朗朗上口的“515”战略，即5大目标、10大行动、52项举措。5大目标中，文明、有序、安全都源于市场秩序的“治”，科学的治理，才能使旅游市场更安全、更文明、更舒心。10大行动中，居首位的是“坚持问题导向，依法整治旅游市场秩序”。旅游市场秩序在“515”战略中上升为“一号工程”。

　　投诉平台：市场问题的大数据定位

　　2015年，国家旅游局推出“全国旅游网上投诉平台”。这是一个什么“台”?

　　简单地说，它是一个把全国各地的投诉收集到一个归口的平台，不仅各地旅游部门接收的投诉要归集到这里，游客也可以直接通过该平台向国家旅游局投诉，这打通了国家旅游主管部门与游客沟通的渠道。

　　不简单的地方是，这个“平台”构建了中国游客投诉的大数据来源。游客不满意什么、抱怨什么、投诉什么，以及哪些区域、哪些环节、哪些时段的投诉比较集中?国家旅游局能够在第一时间掌握第一线的信息。

　　为什么国家旅游局这么重视游客投诉?

　　旅游业的核心价值观是“游客至上，服务至诚”。游客投诉最能反映监管工作的得失，投诉突出问题、集中环节往往是监管的重点、难点、热点。有了这个平台，国家旅游局可以从中发现问题、收集线索，进而梳理出“不合理低价游”、“强迫消费”、“非法一日游”等市场重灾区，也就牢牢牵住了市场乱象的“牛鼻子”。

　　两个意见：向市场秩序的深水区推进

　　精准对位市场秩序的“牛鼻子”，国家旅游局在“十一”前夕出台了打击组织“不合理低价游”和欺骗、强制购物行为的意见，认定了“不合理低价”的5种行为和欺骗、强制购物的8种行为。业界纷纷评论，两个《意见》是细化相关法律法规，出台非常及时，使地方执法有了衡量的“标尺”，对“不合理低价游”、“欺骗、强制购物”进行更精准的对位整治，进一步向整治乱象的深水区推进。

　　“双打”行动：依法从严治旅新态势

　　11月，国家旅游局针对不合理低价游、强迫购物等行为，启动了为期半年的“双打”行动，就是瞄准了市场乱象根源。

　　各地在查办案件过程中，往往是媒体曝光什么查什么，查到什么算什么，什么都没查到那就“没什么”。同时，普遍“以罚代管”，让市场误以为违法了，罚点钱就可以了，更认为有钱就可以犯错。导致很多旅游市场违法行为没有得到有效惩治，违法违规成本较低，这就让市场经营者存有侥幸心理。

　　“双打”行为，就是要高举“杀威棒”，对严重影响市场秩序的案件，实施高压打击，发现一起，查处一起，决不姑息，决不手软，集中精力打好“歼灭战”。

　　国家旅游局还特地组成了5个督查组，实行分片督查督办，依法从速、集中处理一批典型案件。处罚标准就两个字：“顶格”。于是各地旅游史上最大罚单屡屡曝出。一个案件影响一片，震慑一批。

　　把办案作为治标的药方，以点治面，效果明显。这一剂药，契合了2015年全国旅游市场监管工作会议提出要通过“治标”为“固本”创造基础和条件，赢得时间和社会支持，在“治标”的过程中加紧“固本”。

　　部门联手治“顽疾”

　　旅游部门“后天派生”，具有职能的“先天不足”。

　　一个旅游项目，从前期立项、规划，到中期建设管理，再到后期的监管执法，往往涉及到旅游、发改、公安、工商、质监等几十个部门。一个旅游纠纷，也往往涉及到旅行社、购物店、运营车辆甚至“黑社”、“黑导”、“黑车”等不同的市场主体，需要公安、工商、物价等不同部门行使职责。旅游部门这匹“小马”只能管管旅行社、导游，但管不了“黑社”、“黑导”、“黑车”、“黑店”、“黑势力”。在产业发展需要深度融合、市场监管需要综合执法的“新常态”，旅游部门尤其要倚重“借”的智慧，借力使力、借船出海。

　　国家旅游局的这种“借”，开始了从形式到实质的转变。联手公安部、工商总局等多部门，不仅有联合发文、联合开会等方式上的互动，更重要的是，开始试水行动上的互动、互补。比如，“十一”期间，国家旅游局牵头，与公安部、工商总局、商务部、质检总局组成联合工作组，对云南开展旅游市场秩序专门督查。这么多部委联手对一个地区进行重点督查，在旅游市场整治上，也算头一遭。这一招对云南的震动很大，云南表示将以“壮士断腕”的决心，开展全省旅游市场集中治理整顿。

　　“1+3”模式：鼓励地方的“创新体”

　　说到“旅游警察”，这个在2015年频繁出现在中国旅游业的名词，是旅游市场治理的“新招”、“狠招”。

　　中国地域辽阔，各地情况千差万别，旅游业发展水平参差不齐，一些宏观政策可以有全国“通用版”，但解决各地问题的实招，则很难制定“通用版”，需要各地结合实际进行探索，八仙过海各显神通。

　　国家旅游局鼓励地方开展“1+3”模式探索，即是鼓励各地成立“旅游发展委员会”，建立“旅游警察、旅游巡回法庭、工商局旅游分局”。这些新鲜名词潜藏的能量，可以有效破解各部门法律法规衔接不畅、执法职责权限划分不明等问题。

　　市场秩序的“红黑榜”

　　“榜上有名”、“金榜题名”，往往被认为是好事、喜事。

　　2015年，国家旅游局推出的市场秩序“榜单”，在“红榜”的基础上新增了“黑榜”，企业和个人上了黑榜，可就不是好事了，而是要脱皮的“坏事”。

　　“红黑榜”发布制度，即对成绩突出的单位通过“红榜”发布进行褒奖，对存在突出问题的单位通过“黑榜”发布予以曝光。在“红榜”上，比如公布2014年度全国旅行社100强、全国入境二十强旅行社、全国利税贡献二十强旅行社和全国旅行社集团二十强的名单。其中入境二十强旅行社榜单系首次推出。

　　更有破坏力的是“黑榜”。7月，国家旅游局制定出台了《旅游经营服务不良信息管理办法(试行)》，不久后公布了首批全国旅游经营服务不良信息名单，共有17家企业和个人“榜上有名”。

　　“红黑榜”是旅游市场治理“加减法”共用思维，在行政惩罚的基础上，增加了诚信档案、诚信体系的建设，促使经营主体用优质服务获取市场好评和执业机会，发挥市场的力量对导游进行优胜劣汰。

　　从“人海战术”到“智能管理”转型

　　“全国旅游团队管理系统”是国家旅游局推出的信息化监管手段之一，这个系统集成电子名单表、电子行程单、电子合同，实现对旅游团队动态、实时、在线监管。信息平台及时记录从业主体的市场行为，可以形成长期“记忆”，不仅可以加强过程监管，还可以有效应用结果导向，确保信息公示的及时、准确、全面，实现全社会信息共享，倒逼市场选择，规范市场经营行为。

　　风向：“两个约束”与“三个转型”

　　可以判断的是，上述这些行动不是孤立的，突击的，而是既有治标的举措，又有治本的层面。把上述一系列举措串接在一起，就可以描绘出2015年旅游市场监管新思路。

　　“硬约束”与“软约束”共同发力：如果把行政处罚作为“硬约束”。开展“双打”行动、加强案件督办、强化案件“顶格”办案，则是进一步发挥行政处罚和行政罚款的“硬约束”作用。征信体系则属于“软约束”的范畴。市场经营违法“黑名单”，信息系统的“长期记忆”，行业数据库，电子化实施监管，目的都是围绕构建以信息归集共享、信用引导市场的监管体系。

　　中国旅游市场监管正从被动应付向主动出击，从行业监管向综合治理转型，从行政管理向社会共治转型。在不断搅动群众的旅游旅游需求的基础上，找准需求的新趋势、新变化，用好政府“有形之手”，放活市场“无形之手”，完善社会“自治之手”，发挥群众“勤劳之手”，使“供给侧”与“需求侧”同步改革，实现旅游市场秩序规范发展、质量发展、有序发展。